Управление бюджетной системой представляет собой целостный процесс управления отдельными бюджетами с учетом взаимосвязи между ними.

Управление бюджетами означает сознательное воздействие на них со стороны органов власти определенного территориального уровня с целью развития и совершенствования экономических отношений, связанных с формированием и использованием соответствующих денежных фондов.

Объектом управления выступает бюджет или совокупность бюджетов. Это означает, что объектом управления по существу является совокупность бюджетных ресурсов и бюджетных отношений.

Система управления бюджетам состоит из подсистем, которые выделяются в зависимости от характера использования бюджета и направления воздействия.

Деление системы управления бюджетами на подсистемы зависит от характера использования бюджета в процессе управления (табл. 3. 1).

Если бюджет используется как инструмент управления, то различают следующие подсистемы: управление государственным бюджетом; управление территориальным бюджетом; управление межбюджетными отношениями. Синтез трех подсистем представляет собой управление бюджетной системой государства. Каждая из подсистем решают свою основную задачу. Подсистема управления государственным бюджетом решает задачу обеспечения общегосударственного развития путем реализации государственных полномочий, которые не передаются на нижестоящий территориальный уровень управления.

Основной задачей подсистем управления территориальным бюджетом и управления межбюджетными отношениями является бюджетное финансирование территориального развития путем реализации как собственных, так и делегированных полномочий территориальных органов власти, а также путем межбюджетного перераспределения средств. Основной задачей управления бюджетной системой является развитие государства в целом.

Табл. 3.1 Подсистемы управления бюджетами

Если рассматривать бюджет непосредственно как объект управления, то выделяются такие подсистемы: управление доходами бюджета; управление расходами бюджета; управление сбалансированным бюджетом, управление бюджетным дефицитом, управление бюджетным профицитом.

Процесс управления бюджетом базируется на следующих принципах: политического подхода к решению хозяйственных вопросов, самостоятельности, директивности, плановости, научного обоснования, единства отраслевого и территориального управления и др. .

Субъекты управления бюджетами отличаются по задачам и функциям, которые перед ними стоят. В каждом государстве создается группа органов управления определенным бюджетом.

Общее управление бюджетной системой осуществляют высшие органы власти и управления

Выделяют три группы органов управления бюджетами: органы законодательной и исполнительной власти; органы оперативного управления бюджетами; органы нефинансового профиля, функции которых предусматривают решение определенных бюджетных вопросов (рис. 3.1).

Управление бюджетными ресурсами, бюджетами осуществляют органы и должностные лица, наделенные бюджетными полномочиями. Бюджетными полномочиями признаются права и обязанности участников бюджетных правоотношений.

Управление бюджетной системой можно рассматривать как управляющую систему, для которой характерны общие функции управленческой деятельности, и как специальную область управления, которая связана со спецификой формирования и использования бюджетных ресурсов (рис. 3.2).

К общим функциям управленческой деятельности относятся: планирование, регулирование, организация, анализ, учет, контроль, стимулирование.

В связи с этим можно выделить следующие составляющие управления бюджетной системой:

Бюджетное планирование.

Бюджетное регулирование.

Организация бюджетного процесса.

Анализ, осуществляемый в ходе бюджетного процесса.

Бюджетный учет.

Бюджетный контроль.

Бюджетное стимулирование.

Рис. 3.2 Классификация функций управления бюджетами

Основной функцией является планирование, которое состоит из стратегического планирования и планирования реализации стратегии. Функция планирования реализации стратегии – текущее планирование и организация исполнения разработанных планов возложена на органы исполнительной власти и оперативного управления бюджетом. Бюджетное планирование в управлении бюджетной системой играет ведущую и направляющую роль. Оно обеспечивает взаимное согласование отдельных элементов финансового плана государства или территории государства, способствует выявлению и мобилизации имеющихся внутренних резервов, а также позволяет предвидеть возможности привлечение внешних источников финансирования.

Бюджетное регулирование связано с воздействием на различные объекты социально-экономической сферы через бюджет. Бюджетное регулирование как функция управления бюджетной системой позволяет устранить различные проявления диспропорциональности в предусмотренном планом порядке формирования и использования бюджетных ресурсов.

Функция организации бюджетного процесса проявляется в установлении определенного регламента бюджетных процедур. Эта функция выражается в выборе и формировании систем органов управления бюджетами, порядке их подчиненности, установлении прав и обязанностей каждого органа. В результате создается структура органов управления бюджетами, закрепленная в соответствующих нормативных документах.

Важной функцией управления является бюджетный учет. Благодаря учету создается информационная база о ходе исполнения бюджета.

Анализ, осуществляемый в ходе бюджетного процесса, бюджетный контроль и бюджетное стимулирование как функции управления бюджетной системой проявляются и в процессе бюджетного планирования, и в процессе бюджетного регулирования, и в процессе организации исполнения бюджета. Анализ способствует выявлению резервов увеличения доходной базы бюджетов и повышения эффективности использования бюджетных средств. Бюджетный контроль является следствием контрольной функции бюджета. Он позволяет выявлять несоответствие реального состояния бюджетного процесса законодательно определенному его состоянию. Функция бюджетного стимулирования направлена своевременное в полном объеме поступления средств в бюджет, наиболее экономное и наиболее целесообразное их использование. Это касается и связи трудовой активности сотрудников бюджетной сферы с удовлетворением их материальных и духовных потребностей.

В группе функций управления бюджетной системой как специальной области управления основными являются:

Управление доходами бюджета.

Управление расходами бюджета.

Оптимизация соотношения между доходами и расходами бюджета.

Управление межбюджетными отношениями.

Управление бюджетными расходами предполагает установление их оптимальной величины на основе сочетания потребностей в оказании определенных услуг за счет средств бюджета и возможностей их финансирования. Эффективное использование бюджетных средств является важнейшей задачей управления расходами в процессе исполнения бюджета.

Управление бюджетными доходами ориентировано на сочетание необходимости наполнения бюджетного фонда соответствующими ресурсами и возможностями концентрации определенной части ВВП в бюджете.

Одной из важнейших задач является соблюдение соответствия доходной части бюджета его расходной части. Эта задача выполняется благодаря оптимизации соотношения между доходами и расходами бюджета. Следует взвешенно подходить к любому состоянию бюджета. Нерациональное использование излишне полученных бюджетных средств может также как и бюджетный дефицит, привести к негативным социально-экономическим последствиям. С другой стороны, сбалансированное состояние бюджета может не соответствовать избранной стратегии социально-экономического развития государства. Поэтому функция оптимизации соотношения между доходами и расходами бюджета порождает дополнительные функции: управление сбалансированным бюджетом; управление бюджетным дефицитом; управление бюджетным профицитом.

Учитывая многоуровневый состав бюджетной системы, функция управления межбюджетными отношениями предопределяет особенности реализации функций управления расходами бюджетов, управления доходами бюджетом и оптимизации соотношения между доходами и расходами бюджетов разного территориального уровня.

Бюджетное планирование и бюджетное прогнозирование

Бюджетное планирование является одной из важнейших составляющих системы управления бюджетами и важнейшей составляющей финансового планирования, подчиненного требованиям финансовой политики государства. Экономическая сущность бюджетного планирования состоит в централизованном распределении и перераспределении ВВП между звеньями финансовой системы на основе общенациональной социально-экономической программы развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов разного уровня.

Бюджетное планирование является составляющей бюджетного процесса. Оно включает порядок составления и исполнения бюджета, его нормативно-правовую и организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов страны.

Результатом бюджетного планирования являются проекты Государственного бюджета и местных бюджетов, которые, пройдя процедуру утверждения, становятся планами, от исполнения которых зависит эффективность функционирования бюджетной системы, как на государственном, так и на местном уровнях.

Бюджетное планирование, являясь функцией управления бюджетной системой, выполняет ряд самостоятельных функций. Василик О.Д. и Павлюк К.Д. выделяют следующие основные функции бюджетного планирования :

отображение основных направлений бюджетной политики, осуществляемой органами законодательной и исполнительной власти в государстве;

выбор рациональных путей бюджетного обеспечения предусмотренного уровня социально-экономического развития на основе эффективного использования имеющихся ресурсов;

осуществление необходимого уровня перераспределения бюджетных ресурсов для достижения темпов и пропорций развития экономики и повышения общественного благосостояния.

Бюджетное планирование имеет следующие преимущества:

связывает политику и бюджет для достижения долгосрочных планов;

обозначает финансовое будущее и оставляет время для избежания нежелательных действий;

улучшает качество принятия управленческих решений;

позволяет определить альтернативные пути решения проблем;

способствует совершенствованию процесса формирования бюджета;

позволяет лучше оценит бюджетные предложения и принять соответствующие решения;

способствует открытости управления и прозрачности принятия решений.

Организация бюджетного планирования должна базироваться на следующих принципах:

комплексный подход к основным параметрам социально-экономического развития в тесной взаимосвязи с имеющимися бюджетными возможностями;

оптимальное использование бюджетных ресурсов с целью первоочередного обеспечения бюджетными ресурсами приоритетных направления развития экономики и социальной сферы;

рациональное определение источников получения бюджетных ресурсов и их перераспределения через звенья бюджетной системы;

единство применения бюджетных показателей, осуществления бюджетных расчетов, использование единой методологии прогнозирования тенденций и направлений развития;

научное обоснование планов, предусматривающих реальность прогнозных расчетов, их экономическую обоснованность, использование прогрессивной методологии, норм и нормативов, а также выбор наилучших методов обеспечения прогнозных заданий необходимыми бюджетными ресурсами с учетом конечных результатов .

Методы бюджетного планирования представлены на рисунке 3.3.

Методы бюджетного планирования разнообразны и в историческом плане не остаются неизменными. Так, с расширением масштабов мобилизации ресурсов и необходимостью более эффективного их использования при разработке бюджета в 60-х годах в развитых странах (сначала в США, а позднее и в других) начали использовать программно-целевой метод, в том числе системный анализ, эконометрические модели, электронно-счетную технику. В 1961 году новая система впервые была внедрена Министерством обороны США и получила название «Планирование – программирование – разработка бюджета» (ППБ). С 1965 года эта система расширилась на другие министерства. По этой методике разрабатывался многовариантный бюджет, который в основном связывался с экономическими программами страны с учетом общих проектов развития. ППБ – это системно-вариантный метод планирования на основе принципа «текущий бюджет».

В настоящее время выделяют четыре основных метода бюджетного планирования:

коэффициентный;

нормативный;

балансовый;

программирование.

Метод коэффициентов по-другому именуют аналитическим методом. Его суть состоит в изучении экономической конъюнктуры в прошлом и современном периодах и использовании соответствующих коэффициентов по отношению к фактическим результатам исполнения бюджета. Именно этот метод превалирует в настоящее время в Украине, что не способствует эффективному управлению бюджетными ресурсами.

Нормативный метод предусматривает использование системы норм и нормативов. При этом различают следующие типы нормативов:

Нормативы, которые лежат в основе распределения доходов, полученных субъектами хозяйствования (ставки налогов).

Нормативы, которые относятся к использованию бюджетных средств:

Нормативы межбюджетного распределения ресурсов;

Нормативы расходов бюджета, учитывающие особенности

отдельных отраслей социальной сферы.

Балансовый метод используется в процессе сбалансированности доходов и расходов бюджета.

Одним из методов планирования доходов и расходов бюджета является программирование, основанное на программно-целевом подходе. Этот метод планирования является наиболее перспективным, так как позволяет с большей эффективностью реализовать поставленную цель.

Одним из действенных инструментов управления бюджетными ресурсами являются прогнозы, которые всегда предваряют планирование. Прогнозирование – это предвидение возможного состояния бюджета государства или какой-либо территории государства. Прогнозы позволяют предположить финансовое влияние текущей политики, экономических тенденций. Прогнозирование поступлений доходов в бюджет тесно связано с их планированием. Финансовые прогнозы доходов и расходов позволяют увязать годовой доход с капитальным бюджетированием, планированием и социально-экономическим развитием.

Цели прогнозирования состоят в следующем:

определить и оценить возможности сбалансирования доходов и расходов (анализ дефицита).

Для того, что бы быть эффективным прогнозы не обязательно должны быть точными. Например, если прогнозируется недостача доходов через два года, размер дефицита менее важен, чем факт его наличия. Если будут заблаговременно приняты решения для избежания дефицита, значит, прогнозирование как инструмент управления оказался действенен.

В процессе бюджетного прогнозирования используются следующие методы (рис. 3. 4):

экспертная оценка;

исторических аналогий и прогнозирования по образцу (анализ тенденций);

детерминистский подход;

эконометрическое моделирование;

анализ финансового влияния.

Экспертная оценка основана на предложениях специалистов в области управления бюджетными ресурсами о будущих доходах и расходах, которые полагаются на свои профессиональные знания. Чаще всего этот метод используется для приблизительной оценки сумм привлечения.

Прошлые тенденции позволяют осуществить прогноз предстоящих изменений. Поэтому методы исторических аналогий и прогнозирования по образцу подходят для оценки доходов, которые являются постоянными, ежегодно изменяются на постоянную величину или развиваются в предусмотренном направлении.

При детерминистском подходе допускается постоянство отношений между прогнозируемой переменной и определенным другим фактором (например, экономическим и демографическим переменным фактором). Этот метод может использоваться для оценки налогов, связанных с конкретным количеством проданных или купленных товаров, или расходов, связанных со стандартом предоставления услуг на определенном уровне.

Эконометрическое моделирование устанавливает отношения между переменным доходом или расходом и рядом «причинных» или пояснительных факторов. Используется в отношении переменных, находящихся под влиянием циклических изменений.

Анализ финансового влияния рассматривает прямое и «умноженное» влияние на доходы и расходы, имеющее влияние на новое развитие. Используется для прогнозирования дополнительных налоговых поступлений и расходов на услуги, связанными со строительством нового жилья.

В бюджетном прогнозировании большое внимание уделяется демографическому прогнозированию, позволяющему выявить бюджетные приоритеты. Объем расходов бюджета находится в тесной зависимости от количества потребителей социальных услуг. Эту функциональную зависимость можно описать корреляционно-регрессионным уравнением.

Бюджетное регулирование

Бюджетное регулирование представляет собой воздействие со стороны государства или территориальных органов власти на процесс общественно воспроизводства через использование бюджетного механизма с целью создания благоприятных условий функционирования народного хозяйства.

Бюджетное регулирование является одной из основных форм государственного регулирования экономики. Бюджетное регулирование тесно связано с такими формами государственного регулирования, как денежно-кредитное регулирование, ценовое регулирование и др. Оно проявляется в процессе использования бюджета как инструмента управления. При этом система управления бюджетом становится во многом тожественной системе бюджетного регулирования. Поэтому бюджетное регулирование имеет очень широкую и разнообразную направленность.

Объективность бюджетного регулирования обусловлена необходимостью реализации государственной политики социально-экономического развития. Государственный и местные бюджеты являются основными инструментами регулирования в рыночных условиях, применяемыми государственными и территориальными органами власти в ходе воздействия на социально-экономические процессы. Бюджет занимает ведущее место в системе создания благоприятной финансовой среды развития рыночных отношений. Поступления в бюджет прямо зависят от состояния производства. В свою очередь возможность содержать социальную сферу, обеспечивать социальную защиту населения зависит от состояния поступлений в бюджет. Формирование доходной и расходной частей бюджета связано с основными макропоказателями экономического и социального развития государства и его территориальных образований на соответствующий год. Для поддержания экономической стабильности, обеспечения сбалансированности развития различных экономических сфер важное значение имеет своевременная корректировка бюджетных доходов и расходов.

Бюджетное регулирование в демократических государствах очень тесно связано с социальным регулированием. Эта связь основана на развитии социального блока статей бюджета, на решении вопросов выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, на решении вопросов социальных выплат и других вопросов.

Бюджетное регулирование достаточно развито в различных экономических системах. Хотя в условиях рыночной экономики оно не имеет такого решающего значения как в административно-командной. В условиях перехода к рыночным отношениям меняются методы воздействия бюджета на общественное производство и режим расходования бюджетных средств. Осуществляется переход с бюджетного финансирования и дотирования на экономические методы воздействия на производство.

Социально стабилизирующим фактором выступает структура расходов государственного бюджета. Этот фактор оказывает регулирующее воздействие на размеры спроса и инвестиции, на отраслевую и региональную структуру экономики; на национальную конкурентоспособность на мировом рынке. Структура расходов существенно меняется в периоды подъема и спада экономики. Так, в периоды кризисов и депрессий расходы государственного бюджета на хозяйственные нужды, как правило, растут, а во время «перегрева» конъюнктуры – сокращаются .

В процессе бюджетного регулирования можно применять синтез трех основных методов: нормативный, коэффициентный, балансовый. Одновременно с балансовым методом применяется ряд взаимосвязанных методов: налоговый, перераспределения, дотации, субвенции. Налоговый метод дает возможность иметь платежи по установленным нормативам и ставкам. Налоговый метод является достаточно действенным способом воздействия на социально-экономические процессы. Метод перераспределения дает возможность через нормативы отчислений регулировать бюджеты и при несбалансированности доходной и расходной частей бюджета провести их сбалансирование на основе использования метода дотаций, субсидий и субвенций.

Особое место в системе методов бюджетного регулирования занимают методы регулирования инвестиционного и инновационного развития. Выделяют три основных метода:

привлечение собственных средств, полученных в результате текущих поступлений;

привлечение средств на основе подряда;

государственный или коммунальный кредит.

На местном уровне во многих государствах распространено привлечение средств для капиталовложений на основе концессии (другое название «программа СЭП» - строительство, эксплуатация, передача). При таких условиях коммерческие компании строят потенциально прибыльные объекты (например, системы водоснабжения или отопления) и какое-то время их эксплуатируют, пока за счет текущих доходов не будут покрыты все капитальные расходы. По окончанию заранее оговоренного срока объект передается в собственность и непосредственное управление муниципалитету.

Существуют несколько форм бюджетного регулирования.

К формам бюджетного регулирования относят:

централизованную, осуществляемую Министерством финансов с целью выравнивания возможностей получения доходов и финансирования расходов всеми местными органами государства;

децентрализованную, основой которой является финансовая самостоятельность местной власти;

финансовое обеспечение всех звеньев бюджетной системы;

обеспечение бюджетным финансированием всех отраслей народного хозяйства 32.

Основная часть вопросов в области бюджетного регулирования связана с регулированием межбюджетных отношений, что выделяет эту сферу в системе бюджетного регулирования в отдельную подсистему.

Регулирование межбюджетных отношений означает деятельность по обеспечению соответствия между законодательно закрепленными за бюджетами полномочиями на обеспечение расходов и бюджетными ресурсами, предназначенными для реализации этих полномочий. Во многом регулирование межбюджетных отношений осуществляется в рамках бюджетного регулирования территориального развития. Бюджетное регулирование территориального развития - это организуемая на уровне управления соответствующей территориальной системы деятельность по использованию всех аспектов межбюджетных отношений в целях повышения уровня жизни населения территориальных образований, составляющих данную систему. Целью бюджетного регулирования территориального развития является устойчивое развитие каждой территории государства при сохранении целостности позитивных тенденций развития государства независимо от формы государственного строя, закрепленного конституционно, и независимо от выбранной формы организации межбюджетных отношений.

Принципы регулирования межбюджетных отношений представлены на рисунке 3.5.

В основе функционирования демократического государства лежит принцип социальной справедливости. А значит в основе регулирования межбюджетных отношений – принцип социально-экономической справедливости. Условием гармоничного развития общества является государственное регулирование на основе выработки рационального соотношения между частными и общественными, территориально разнообразными интересами. При этом очень сложным является установление разумной меры сочетания всех интересов, которая бы способствовала предупреждению социальных конфликтов и была направлена на гармоничное развитие общества. В основе регулирования межбюджетных отношений должно лежать устранение существенных отличий в бюджетном обеспечении населения разных территорий государства c учетом их социальных, экономических и экологических особенностей. То есть должен соблюдаться принцип территориального равенства, под которым следует понимать право разных территорий на равную бюджетную обеспеченность с учетом особенностей территориального развития.

Рис. 3.5 Принципы регулирования межбюджетных отношений

Следующим принципом регулирования межбюджетных отношений является межуровневая территориальная целесообразность, что означает необходимость распределения различных видов расходов между государственным и территориальными бюджетами, а также между территориальными бюджетами на основе максимально возможного приближения оказания общественных услуг к их непосредственному потребителю.

Принцип социально-экономической справедливости и территориального равенства и принцип межуровневой территориальной целесообразности являются базисными принципами регулирования межбюджетных отношений. Из принципов базисных вытекает ряд прикладных принципов. Среди них, прежде всего, следует назвать соответствие принципам бюджетной системы государства. Данный принцип означает необходимость соответствия организации межбюджетных отношений принципам бюджетной системы государства. Несовершенство последних или невозможность их реализации может снизить эффективность бюджетного регулирования.

Принцип межуровневой территориальной целесообразности порождает принцип соответствия расходов бюджета ответственности, закрепленной за определенным уровнем территориального управления. Согласно этому принципу в 70-х годах 90 процентов всех государственных расходов на образование и профессиональную подготовку в США, Канаде, Великобритании и других странах, 99 процентов государственных расходов в США, ФРГ, Канаде на здравоохранение осуществлялись за счет местных бюджетов 37. Это явилось результатом действия тенденций децентрализации государственных финансов в послевоенный период. Аналогичные тенденции наблюдаются сейчас и в Украине.

При распределении доходов между различными уровнями бюджетов должен соблюдаться один из главных принципов - максимальное обеспечение каждого звена бюджетной системы устойчивыми и регулярными поступлениями, необходимыми для реализации полномочий по решению задач комплексного развития территорий. Такой подход способен содействовать расширению самостоятельности местных органов власти в составлении и исполнении своих бюджетов и усилению их влияния в регионах на производство, доходность и рентабельность субъектов хозяйствования 27.

Главной целью бюджетных дотаций, субвенций является оказание финансовой помощи и сбалансирование местных бюджетов тех территорий, которые имеют меньший налоговый потенциал. При этом регулирование межбюджетных отношений должно базироваться на принципах комменсализма, когда одна подсистема “живет” за счет другой, не причиняя ей ущерба . В системе межбюджетных отношений в основном отсутствуют прямые связи по горизонтали. Но любые межбюджетные отношения основаны на перераспределении ресурсов, мобилизуемых на экономически более сильных территориях, к территориям экономически более слабым. Отсюда и деление территорий на доноров и реципиентов. Под бюджетным комменсализмом следует понимать использование бюджетных ресурсов одного бюджета, формируемых за счет средств другого бюджета, без ущерба для последнего. Это касается не только выделения официальных трансфертов, но и условий предоставления бюджетных ссуд, изъятия средств. Этот принцип следует учитывать и на стадии формирования территориального бюджета: в процессе определения нормативов отчислений от общегосударственных налогов и сборов, которые дифференцированы для территорий равного уровня, или определяется размер дотации выравнивания.

Практика реализации принципов регулирования межбюджетных отношений зависит от соответствующих конституционных положений, а также особенностей организации и принципов построения бюджетной системы, ее структуры и взаимосвязи между отдельными звеньями.

В зависимости от применяемых методов бюджетное регулирование может осуществляться в виде процентных отчислений, трансфертов, бюджетных ссуд. Процентные отчисления производят от общегосударственных налогов и сборов, составляя регулирующие доходы территориальных бюджетов. Трансферт представляет собой адресную финансовую помощь территории, нуждающейся во внешнем пополнении доходной базы.

Бюджетные ссуды используются для ликвидации временных кассовых разрывов. По отношению к составным частям бюджета существует два вида бюджетного регулирования - регулирование доходов и регулирование расходов территориальных бюджетов.

В зависимости от направлений воздействия на бюджетные уровни различают бюджетное регулирование по вертикали и бюджетное регулирование по горизонтали. Бюджетное регулирование по вертикали затрагивает отношения вышестоящего и нижестоящего бюджетов. Бюджетное регулирование по горизонтали основано на сопоставлении потребностей в бюджетном обеспечении бюджетов одного уровня.

Как было выяснено, бюджетное регулирование всегда ориентировано на приоритетность государственной политики территориального развития. В последнее время во многих странах получила распространение политика территориального выравнивания. В связи с этим появился такой вид бюджетного регулирования как бюджетное выравнивание.

Чаще всего бюджетное выравнивание рассматривается как часть финансового выравнивания, исследованию возможностей применения которого в последнее время стало уделяться внимание. Под финансовым выравниванием понимается перераспределение финансовых ресурсов в пользу уровней власти, имеющих вертикальные и горизонтальные фискальные дисбалансы. Поэтому под бюджетным выравниванием естественно следует подразумевать перераспределение бюджетных ресурсов между различными уровнями власти с целью ликвидации диспропорциональности территориального развития. Бюджетное выравнивание осуществляется по двум направлениям - выравнивание доходов и выравнивание расходов. Результатом суммарного действия является выравнивание разрыва в бюджетном обеспечении социально-культурных потребностей жителей различных территорий. В основе вертикального бюджетного выравнивания лежит соответствие финансовых возможностей определенного уровня власти его полномочиям. Горизонтальное выравнивание направлено на выравнивание уровня жизни жителей различных территорий. Этот вид выравнивания может быть однофакторным и многофакторным. Однофакторное горизонтальное выравнивание по-другому называют уравнением 1 (например, сумм бюджетных доходов и расходов в расчете на душу населения). Многофакторное горизонтальное выравнивание, как правило, достаточно сложно в осуществлении, производится на основании специальных формул бюджетного выравнивания.

Методы регулирования межбюджетных отношений делятся на следующие группы:

установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета;

перераспределение самих бюджетных источников;

безвозмездная помощь, оказываемая нижестоящим бюджетам за счет средств вышестоящих;

бюджетные ссуды.

Установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета осуществляется при помощи нормативного метода. Нормативы могут быть едиными для всех территорий одного порядка и дифференцированными.

Перераспределение самих бюджетных источников осуществляется на основе полной или частичной (в твердо фиксированном проценте) передаче, как правило, на длительный период, источников доходов вышестоящими органами власти нижестоящим.

Безвозмездная помощь бюджетам оказывается в виде дотаций, субсидий и субвенций, представляющих группу межбюджетных трансфертов. Согласно Бюджетному кодексу Украины межбюджетные трансферты делятся на:

дотацию выравнивания;

субвенцию;

средства, передаваемые в Государственный бюджет Украины и местные бюджеты из других местных бюджетов;

другие дотации.

Долгое время финансовая наука считала законом равновесие бюджета, его бездефицитность. Дж. Кейнс впервые публично заявил, что сам по себе бюджетный дефицит не страшен для экономики. В настоящее время финансовое положение страны считается нормальным при дефиците 2 – 3 % от ВВП.

Выделяют четыре основных концепции регулирования бюджетного дефицита:

Концепция дефицитного финансирования бюджетных расходов.

Концепция сбалансированности бюджета в ходе экономического цикла.

Концепция функциональных финансов.

Концепция равновесного бюджета.

Согласно концепции дефицитного финансирования бюджетных расходов дефицит рассматривается как положительное явление. Считается, что расходы способствуют росту благосостояния страны, это влияет на увеличение доходов получателей бюджетных средств, стимулирует покупательский спрос.

Концепция сбалансированности бюджета в ходе экономического цикла предполагает, что дефицит, возникающий в период экономического спада, может быть ликвидирован в ходе экономического подъема. Для этого необходимо применять меры жесткой фискальной политики.

Основным положением концепции функциональных финансов выступает главная цель государственных финансов - обеспечение макроэкономического равновесия. Таким образом, главной считается задача стабилизации экономики. При этом не важно, выполняется ли задача сбалансирования бюджета.

Последняя концепция выдвигает как необходимое условие функционирования бюджета его ежегодное сбалансирование.

Существует практика финансирования, т.е. покрытия, дефицита бюджета. Покрытие дефицита бюджета может осуществляться двумя основными способами:

государственный заем;

эмиссия новых денег.

Управление компанией – процесс, включающий в себя множество составляющих. С разных точек зрения некоторые из них могут быть применимы только к операционному управлению, а другие – только к планированию горизонтов развития. Но среди многообразия инструментов управления любым предприятием можно выделить единственный, равнозначно задействованный и в операционных процессах, и в разработках перспектив бизнеса. Этот инструмент называется «Бюджетное управление».

Что такое бюджетное управление предприятием

Бюджетирование в том или ином виде, как известно, применяется во всех без исключения компаниях. От торговли, до разработки месторождений – любой вид бизнеса в той или иной степени использует бюджетирование как инструмент управления. И дело здесь не в модных трендах, а в жесткой необходимости выживать в условиях высокой конкуренции.

Ограниченные ресурсы, недоступность свободного капитала, скудные собственные резервы – «катаклизмы» окружают фирмы со всех сторон, заставляя их пробовать инструменты, помогающие эффективнее работать и чувствовать себя увереннее. Именно в таких условиях зачастую начинают задумываться о внедрении системы бюджетного управления и микро, и транснациональные организации.

Система бюджетного управления по своей сути это не что-то строго определенное. Наоборот, бюджетный метод управления компанией крайне многогранен и предполагает формирование внутри компании целого набора различных инструментов, которые именно в совокупности становятся комплексной системой финансового планирования, прогнозирования, контроля и анализа, называемой бюджетным управлением.

Функция системы бюджетного управления в любой компании

Основная суть системы бюджетного управления любым предприятием заключается в объединении ключевых процессов, способных влиять на эффективность компании, в единый управленческий инструмент. То есть наличие качественного, перспективного планирования не гарантирует, например, реализацию эффективного, своевременного распределения ресурсов. Но в рамках некой комплексной системы, способной объединить все ключевые аспекты работы, это было бы возможно. Поэтому основная миссия бюджетного управления как раз и заключается в создании на предприятии технологии, которая позволит менеджменту и руководителям фирмы реализовывать взаимосвязанные процессы планирования, контроля и анализа бизнеса при помощи иерархии определенных бюджетов.

Бюджеты в системе бюджетного управления

Когда все, как прошлые, так и будущие действия компании отражены в бюджете – это правильно, поскольку бюджет, с точки зрения бюджетного управления, не является соотношением доходов и расходов, как часто трактуется в общем смысле. Бюджет – это многоуровневый финансовый план, который отражает реальную картину жизни фирмы и ее перспективы через набор финансовых показателей и метрик, применимых к конкретному разделу бюджета.

Главные признаки эффективности работающего бюджета предприятия легко сформулировать:

• Запланированы ресурсы компании;
• Имеется надежная информация для прогноза финансового состояния;
• Благодаря бюджету фирма реализует производственные задачи;
• Менеджмент регулярно сравнивает планы и факты;
• Руководство имеет обоснованные данные для оценки причин возникших отклонений;
• Система бюджетного управления позволяет предпринимать обоснованные действия.

Только в таком ключе бюджеты начинают работать и образуют систему бюджетного управления предприятием. Простое наличие каких-то таблиц с цифрами никоим образом не обеспечит работу системы бюджетного управления, поэтому для выстраивания структуры бюджетного управления организацией необходимо соблюдать определенный порядок, сформированный в результате накопленного опыта использования бюджетирования как инструмента управления во многих организациях.

Фундаментальные принципы бюджетного управления

I.Бюджетное управление наиболее эффективно при охвате всех уровней организационной структуры управления

Качественная система бюджетного управления открыта и доступна для всех сотрудников, ответственных за процессы, связанные с бюджетом. Такой подход позволяет существенно повысить не только вовлеченность кадров в бюджетный процесс, но и персональную ответственность менеджеров, благодаря возложенным на них полномочиям по принятию решений и параллельной ответственности за результаты работы.

Вместе с этим, благодаря возникающим центрам бюджетирования, которые позволяют, как детально прорабатывать, корректировать и контролировать ход исполнения бюджетов, так и упростить сам процесс бюджетного управления, и бюджетирование в целом как систему.

Помимо этого бюджетное управление организацией с большим количеством организационных подуровней, отвечающих за достижение целей, позволяет создать систему рациональной мотивации, которая завязана на общей результативности компании в части финансовой деятельности.

II.Бюджетное управление – это инструмент планирования достижения конкретных целей

Система бюджетного управления не сможет стать инструментом, обеспечивающим выполнение стратегических целей, без их формирования и документирования. В такой связке возникает зависимость стратегических целей, планов их достижения, процессов направленных на результат и ресурсов.

III.Качественное бюджетное управление – сбалансированное бюджетное управление

Руководство предприятия до разработки системы бюджетного управления, и до составления какого-либо бюджета вообще, должно утвердить план финансовых показателей и индикаторов, в которых будет выражаться оценка эффективности работы предприятия и, соответственно, бюджетного управления.

Метрики бюджетной системы управления – это значения стратегических целей и задач, конкретизированные в данной управленческой системе. Показатель всегда должен отражать конкретную цель. Например, «объем продаж» – не достаточно конкретная метрика, а «объем продаж диванов в штуках» – достаточно конкретная. Таким образом, за конкретный временной период, достигается взаимосвязанность и сбалансированность бюджетного управления.

IV.Непрерывность бюджетного управления

Планы, в независимости от степени их конкретизации, очень быстро теряют актуальность без внесения в них операционных изменений. Планы формируются на основе текущей информации, которая есть в наличии у менеджмента, а любое происходящее в бизнесе изменение вносит коррективы в эту информацию. Отсюда появляется возможность того, что план, составленный сегодня, может быть совершенно неактуален послезавтра.

Система бюджетного управления позволяет решать эту проблему без особых усилий благодаря своей непрерывности: планирование и корректировка планирования происходят постоянно. Можно сказать, если существует разрыв из-за того, что план положили в долгий ящик, тогда системы бюджетного управления у вас просто нет.

Если же любое изменение, например, при поступлении новой информации или смене позиции менеджмента по какому-либо вопросу, вносит оперативные коррективы в бюджет, значит, бюджетное управление предприятием осуществляется правильно.

Непрерывность планирования важнее, чем изначальное составление самого плана. Постоянный мониторинг, а правильнее будет сказать – непрерывная работа менеджмента в области актуализации информации бюджетного типа, обеспечивает выработку эффективных и согласованных процессов работы подразделений.

V.Бюджетное управление распространяется на все сферы деятельности компании

С точки зрения менеджмента, невозможно построить качественную систему бюджетного управления и эффективно использовать все преимущества бюджетного управления, если в бюджетном процессе есть пробелы. Имеется в виду, распространение бюджетного управления и бюджетного процесса на все подразделения, отделы, процессы и сферы деятельности. Если некоторые субъекты подчиняются одним правилам, а некоторые – другим, то единства управления не достичь, что, в свою очередь, приведет к разнице стандартов, параметров и метрик. Поэтому бюджетное управление как система должна представлять собой не что иное, как равнозначно распространенный управленческий бюджетный процесс, который содержит этапы планирования, исполнения, анализа, регулирования и корректировок

Рисунок 1. Бюджетное управление.

Составляющие структуры бюджетного управления

Как строить систему бюджетного управления – зависит только от менеджмента организации. Конечно, при этом можно ориентироваться на практические рекомендации, статьи и книги, изданные в большом количестве, но реализация этой задачи зависит в основном от «внутренней кухни», поскольку лежит в такой индивидуальной для каждой компании сфере, как процесс управления.

Но, несмотря на относительную свободу в выборе самого способа построения системы бюджетного управления, необходимо помнить о базовых составляющих структуры, не использовать которые при формировании качественной модели нельзя.

Главными блоками системы бюджетного управления являются:

• Финансовая оргструктура;
• Регламенты бюджетного управления.

Рисунок 2. Бюджетное управление. Структура.

Финансовая оргструктура – это совокупность и система взаимосвязанных центров финансовой ответственности, которая регламентирует их организационное положение и взаимосвязи. Сами ЦФО могут отличаться различной степенью детализации, но зачастую обладают либо функцией аккумулирования дохода, либо расходованием ресурсов предприятия. Соответственно их эффективность измеряется величиной фактических затрат или полученных доходов от деятельности. К примеру классическое «доходное» подразделение – сбыт, а за затраты и их нормативность несет ответственность, например, «производственник».

– это совокупность всех бюджетов, которые приняты и регулярно используются в работе организации. Классическая бюджетная структура содержит БДР, БДСС и ББЛ*. Являясь бюджетами первого уровня, по сути сводными, они включают в себя данные бюджетов операционного уровня – отдела маркетинга, отдельного подразделения, другого филиала, АХО и прочих.

Рисунок 3. Бюджетная структура.

*Расшифровка бюджетов:

• Бюджет по доходам и расходам – инструмент оперативного управления прибыльностью и рентабельностью компании.
• Бюджет движения денежных средств – инструмент постоянного управления ликвидностью фирмы.
• Бюджет по балансовому листу – инструмент непрерывного управления активами предприятия.

Регламенты и методология – совокупность норм и правил, закрепленных в нормативной документации, понятных и доступных персоналу компании, направленных на регулирование бюджетного управления предприятия. В теории они определяют и трактуют различные вопросы и принципы бюджетного управления организации в конкретной фирме, а на практике зачастую отражают также порядки согласований и взаимодействий по сложным участкам бюджетной деятельности.

Обычно состав нормативных документов, регламентирующих бюджетное управление организации, разрабатывается индивидуально под задачи конкретной компании. Но базовый состав документации практически во всех случаях идентичен и соответствует общепринятой практике:

• Регламент работы финансового блока компании: определяет порядки, нормы и правила, утвержденные для работы финансовой структуры компании.
• Регламент бюджетного управления: регулирует вопросы бюджетного взаимодействия.
• Регламент планирования и финансового анализа: определяет порядок планирования для подразделений компании, закрепляет утвержденные методы оценки и значения результативности.

Формирование структуры бюджетного управления на предприятии

Формирование структуры бюджетного управления на предприятии – одна из самых трудновыполнимых и длительных управленческих задач, требующая крупных вложений внутренних ресурсов компании, а зачастую и значительных инвестиций.

Для ее выполнения компании обычно привлекают профессиональных консультантов, которые в значительной мере облегчают внедрение бюджетного управления и не позволяют парализовать процессы, связанные с основным бизнесом компании. Помимо этого внешние консультанты гарантируют, что процесс внедрения практики бюджетного управления будет характеризоваться оптимальным соотношением затраченных ресурсов и времени за счет использования наработанных бюджетных методик и проверенных схем.

Сторонние консультанты зачастую более эффективно определяют слабые места в организационной и финансовой структуре или сложившейся системе бюджетирования, а также могут принять адекватное решение о необходимости резкого прекращения ошибочной практики, сложившейся за годы работы фирмы. Говоря точнее, принять решение они, скорее всего, не смогут, но посоветовать менеджменту его принять, учитывая наличие явственной проблематики – да.

С точки зрения технологии последовательного внедрения, постановка системы бюджетного управления на предприятии должна выглядеть следующим образом:

• Необходимо разделить на составляющие и проанализировать существующую систему организацию финансовой деятельности компании.
• Сформировать состав рабочей группы предприятия по вопросам бюджетного управления и в рабочем режиме провести совместную разработку модели бюджетного управления.
• На основании результатов деятельности рабочей группы сформировать новую модель финансовой структуры компании.
• В составе рабочей группы разработать модель бюджетной структуры, которая согласовывается с управленческим учетом компании.
• Согласовать бухгалтерский учет и специфические разделы управленческого учета с новой моделью внедряемого бюджетного управления.
• Разработать нормативную документацию и регламентировать процессы, провести внутреннее обучение и тестирование на допуск персонала к системе бюджетирования.
• При наличии инвестиционной возможности, после всестороннего исследования, выбрать наиболее подходящее программное обеспечение для автоматизации бюджетного управления.
• Настроить систему программного обеспечения.
• Согласовать и внедрить систему внутреннего контроля бюджетного управления.
• Непрерывно контролировать систему бюджетного управления и рационально развивать ее функции.

Управление бюджетным процессом и кадры

Система бюджетного управления положительно влияет на кадровый состав компании. Очевидно, что слабый персонал, не вовлеченный и лично не заинтересованный в результативности бизнеса, вполне естественно покинет структуру, которая начнет предъявлять повышенные требования к самоорганизации и ответственности за работу.

При этом фактически весь оставшийся персонал компании при переходе на модель бюджетного управления пройдет через трансформацию узких специалистов, в ответственных сотрудников, имеющих право на принятие решений и анализа своих действий, наравне с возможностью оценки деятельности компании в целом. Это в свою очередь способствует не только повышению текущей эффективности компании в целом за счет оптимизации кадровой структуры, но в частности также благоприятствует росту профессиональной квалификации персонала и конечно статуса работника.

Если в компании поводится грамотная работа в области HR-политики, то бюджетное управление поможет компании заработать дополнительные очки, увеличив лояльность персонала за счет факторов вовлеченности и роста профессиональной значимости.

В рамках ограниченной по объему экспертной статьи довольно сложно перечислить все преимущества бюджетной системы управления на предприятии.

Бюджетирование как инструмент управления должно и совершенно точно будет внедряться в новых и новых компаниях, которые по своей внутренней природе ориентированы на эффективность. Бюджетный метод управления позволяет в ежедневном режиме не только управлять продуктивностью фирмы, но и способствует росту финансовой грамотности линейного персонала за счет бюджетной работы на своих участках.

Вместе с этим развивается и общая финансовая дисциплина в компании, самоконтроль и внутренний аудит финансовых процессов, которые вместе способствуют повышению обоснованности и качества принимаемых управленческих решений, помогают совершенствовать систему оперативного контроля ресурсов, затрат и резервов, добавляют компании стоимости и помогают ей вести стабильный прогнозируемый бизнес.

Но вместе с этим, система бюджетного управления не является лекарством от всех болезней. Ее внедрение ничего не гарантирует компании, если ее внутренняя политика не согласована и не органична. Система бюджетного управления не может эффективно работать, если остальные процессы в организации представляют собой «броуновское движение». Поэтому, принимая решение о переходе на эффективное бюджетное управление организацией, менеджмент должен четко понимать, что компания к этому внутренне готова.

При этом переход к бюджетному управлению не должен быть сам по себе конечной целью. Конечная цель этого процесса – формирование непрерывной системы квалифицированного и согласованного финансового управления, основой которого является модель бюджетного управления. Сопутствующими задачами бюджетного процесса станут высокое качество менеджмента, понятность процессов, увеличение эффективности, личная вовлеченность персонала и рост результативности бизнеса.

Управление бюджетом.

Управление - это совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения определенного результата.

Такой вид управления финансами, как управление бюджетом, имеет специфические объект и субъекты управления. Объект управления представляет собой отношения по формированию и расходованию фонда денежных средств, необходимых для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

В качестве субъектов управления выступают уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления, в первую очередь, финансовые органы.

Органам, осуществляющим экономическое регулирование, разработку макроэкономической политики поручается подготавливать прогнозы социально-экономического развития, данные которых должны ложиться в основу показателей проектов бюджетов. Кроме того, при составлении проектов бюджетов целесообразно располагать прогнозной информацией о перспективных направлениях налоговой политики, приоритетах расходования бюджетных средств, плане развития государственного сектора экономики. Все эти сведения должны использоваться уполномоченным органом власти при составлении бюджета. Утверждению подлежат плановые объемы сбора доходов в форме налогов и сборов, иных доходов неналогового характера, направления расходования средств. Чем более детальным будет план, тем более четко и формализовано можно организовать его выполнение, тем легче будет осуществление контроля.

Оперативное управление бюджетом заключается в организации процесса аккумулирования денежных ресурсов и их распределении в соответствии с ранее намеченными направлениями. Важное значение приобретает скорость двух процессов: прохождения денежных средств и обработки информации об этих средствах для принятия оперативных управленческих решений.

Данные процессы осуществляются не одновременно, а последовательно. Схематично их смену можно представить следующим образом: сначала зачисляются на счета бюджета средства от хозяйствующих субъектов (например, в уплату налогов), а затем информация о них собирается, анализируется, в оперативном порядке определяются направления их перечисления, затем денежные средства перечисляются, после чего собирается информация об этом перечислении и доведении средств до соответствующих хозяйствующих субъектов и граждан.

В процесс оперативного управления бюджетом в части аккумулирования доходов нельзя ограничить лишь фиксацией информации об их поступлении, исключая вопрос сбора бюджетных доходов. В составе доходов бюджета можно выделить на две группы: налоговые и неналоговые доходы. Первые, зачастую составляющие наибольшую долю в общей сумме бюджетных доходов, связаны с реализацией функций государства как публичного образования, вводящего обязательные в определенных случаях и объемах выплаты, необходимые для финансового обеспечения выполнения его функций. Вторые во многом связаны с осуществлением государством или его учреждениями хозяйственном деятельности: с управлением имуществом (в т.ч. его приватизацией и передачей в аренду), осуществлением предпринимательской деятельности бюджетными учреждениями, получением дивидендов, процентов и т.п. При организации оперативного управления следует помнить, что методы формирования доходов для каждой из двух рассмотренных групп, включая методы воздействия на неплательщиков, различаются, их реализация осуществляется различными органами власти.

Фактическое осуществление расходов бюджета должно в полной мере соответствовать запланированным объемам и направлениям. В этом - одна из гарантий обеспечения
регулирующего государственного воздействия на экономику, осуществляемого посредством перераспределения валового продукта и национального дохода строго в предусмотренных объемах и направлениях, достижения поставленных целей социально-экономического развития той или иной территории, относительной прозрачности и предсказуемости результата.

В задачи органов власти входит такая организация расходования бюджетных средств, которая исключала бы их нецелевое использование со стороны бюджетополучателей Предотвращение нецелевого использования может быть достигнуто путем ограничения полномочий бюджетополучателей в распоряжении бюджетными средствами. Введение ограничений распоряжения средствами, находящимися на банковских счетах, зачастую вступает в противоречие с положениями гражданского законодательства. Вместе с тем, требуемого эффекта можно достичь при организации казначейского исполнения бюджета благодаря проведению таких мероприятий, как недопущение размещения средств бюджета на счетах бюджетополучателей в коммерческих банках; открытие и ведение счетов бюджетоподучателей в органах казначейства; перечисление средств с таких счетов лишь при условии выполнения бюджетополучателем заранее определенных условий (например, заключения контрактов, приемки выполненных работ и т.п.).

Проверка выполнения бюджетополучателем этих условий представляет собой отдельные формы реализации третьего этапа управления бюджетом, а именно - предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств. Данный контроль во многом направлен на предотвращение нецелевого использования средств и предупреждение таким образом правонарушений в бюджетной сфере. При последующем контроле, проводимом.после фактического расходования бюджетных средств, значительное внимание уделяется как их нецелевому использованию, так и проверке эффективности расходования средств. Результаты проведенных контрольных мероприятий, связанных с выявлением допущенных бюджетных правонарушений, являются основанием для применения мер ответственности -
взыскания суммы нецелевого использования, пеней, штрафов и т.п. Зачастую функции по проведению различных видов контроля разделены между различными органами государственной власти.

Управление местным бюджетом основывается на бюджетном плане и плане социально-экономического развития. Основной функцией планирования является формулирование целей и задач для их осуществления.

Бюджетное планирование неразрывно связанно с планированием социально-экономического развития муниципального образования.

Эти два плана должны быть взаимосвязаны. В этой связи они разрабатываются и принимаются одновременно.

Целями такого планирования являются:

1) обеспечение социально-экономического развития муниципального образования;

2) прогнозирование объемов финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения планируемых мероприятий;

3) прогнозирование финансовых последствий выполнения планов и программ;

4) определение возможностей по осуществлению различных мер в рамках местного бюджета.

Бюджетное планирование может быть перспективным и годовым. Но его сроки действия необходимо увязывать со сроками, на которые определен план социально-экономического развития муниципального образования, так как бюджет должен обеспечивать выполнение плана социально-экономического развития. Совместное обсуждение и принятие этих двух планов позволяет судить о реальности выполнения намеченной цели, прозрачности в расходовании средств на развитие территории.

Наглядным примером является г. Ростов-на-Дону, где все расходы бюджета связываются с выполнением конкретных работ, оказанием услуг и т. д.

В литературе высказывается мнение о введении перспективного многолетнего планирования; годового и перспективного (интегрированного); годового.

Система бюджетного планирования – совокупность организации, методов и процедур проекта формирования бюджета.

Возможны три варианта бюджетного планирования:

– годовое планирование;

– годовое планирование и перспективное финансовое планирование (два этапа составления бюджета с едиными агрегированными показателями для очередного финансового года);

– перспективное (многолетнее) планирование, в котором годовое планирование полностью интегрировано (один формат, единые процедуры).

Бюджетное планирование можно разделить на два относительно самостоятельных блока:

– разработку перспективного (среднесрочного) финансового плана на среднесрочный период;

– разработку бюджета на очередной финансовый год.

Результатом годового бюджетного планирования является составление проекта бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, основой которого является перспективный финансовый план на среднесрочный (трехлетний) период, составление проекта которого, в свою очередь, является результатом среднесрочного финансового планирования.

При этом в соответствии со ст. 174 Бюджетного кодекса РФ среднесрочное финансовое планирование основано на результатах среднесрочного и долгосрочного социально-экономического планирования, а также основных приоритетах социально-экономического развития муниципального образования.

Процесс разработки годового бюджета обеспечивается за счет выполнения отдельных элементов перспективного финансового плана, относящихся к очередному бюджетному году. При этом годовой бюджет должен рассматриваться только как более детализированная и неотъемлемая часть перспективного финансового плана.

Перспективный финансовый план нормативно не утверждается и разрабатывается в целях формирования представления представительных органов местного самоуправления и предполагаемых направлениях социально-экономического развития, выявления возможностей в перспективе реализации мер в области финансовой политики, отслеживания долгосрочных целевых программ и своевременного контроля мер в определенных ситуациях. План разрабатывается на три года и ежегодно корректируется со сдвигом на один год вперед с учетом социально-экономического развития.

План состоит из отдельных разделов, в этих разделах обосновываются пути решения задач, стоящих перед муниципальным образованием в области экономики в плановом периоде, определяются основные показатели по отраслям и сферам экономики.

Отдельные показатели должны быть обоснованы, а в плане должны быть предусмотрены антиинфляционные меры и уделено особое внимание разделам по социальной сфере.

Перспективное бюджетное планирование позволяет решать следующие задачи:

– обеспечение среднесрочной сбалансированности доходов и расходов;

– определение приоритетов развития территории и их отражение в перспективном финансовом плане, и через него в бюджетах, с учетом ограничений по доходам;

– формирование обоснованных программ по реализации приоритетов развития территории;

– осуществление мониторинга и анализа степени достижения поставленных целей и качества прогнозов;

– повышение обоснованности стратегических решений;

– повышение эффективности использования бюджетных ресурсов.

Процесс годового бюджетного планирования конкретного муниципального образования заключается в детализации по направлениям, механизмам и срокам выполнения расходных обязательств, уточнении графика и особенностей учета поступления доходов, управлении текущей ликвидностью, краткосрочными заимствованиями, оценке и решении проблем, возникающих в результате образования временных кассовых разрывов, установлении четких требований к финансовым аспектам деятельности главных распорядителей бюджетных средств.

Разработка годового бюджета обеспечивается за счет выполнения и детализации отдельных элементов перспективного финансового плана. Принятие бюджета только на очередной финансовый год не дает возможности выработать и осуществить необходимые шаги в направлении желаемых прогнозируемых изменений и при необходимости провести корректировку. Можно отметить следующие недостатки годового планирования:

– неувязанность текущего, среднесрочного и стратегического планирования;

– отсутствие преемственности в бюджетной политике;

– годовой бюджет не согласуется с долгосрочными целями муниципального образования с целевыми показателями дефицита и долга на многолетнюю перспективу;

– отсутствует программный подход в планировании;

– проблема планирования в реализации инвестиционных программ;

– препятствие в заключении долгосрочных контрактов.

Годовой бюджет должен рассматриваться только как более детализированная и неотъемлемая часть перспективного финансового плана. Вместе с тем ввиду возможностей появления объективных факторов, обуславливающих возникновение отличий годовых объемов финансовых ресурсов бюджета муниципального образования, а также принимая во внимание необходимость получения точного плана поступления доходов в течение года, некоторые отличия имеют право на существование. Однако эти исключения справедливы только в отношении доходной части бюджета.

Процедуры бюджетного планирования неразрывно связаны практически со всеми сферами деятельности финансовых органов. Так, для процесса бюджетного планирования информация основных структурных подразделений финансовых органов является необходимыми исходными данными (например, реестры расходных обязательств, оценка возможных объемов заимствований). И наоборот, результаты бюджетного планирования являются исходными данными для последующей работы по другим направлениям деятельности финансовых органов (например, для обеспечения сбалансированности финансового плана или проекта бюджета могут быть определены конкретные потребности в заимствованиях).

Значительная часть функций, связанных с бюджетным планированием, может быть непосредственно возложена на отраслевые структурные подразделения, непосредственно занимающиеся, например, управлением доходами и расходами. При этом обязательно выделяются структурные подразделения в составе финансового органа, который непосредственно занимается разработкой проекта бюджета и перспективного финансового плана в процессе бюджетного планирования.

В последнее время популярным в управленческой и бухгалтерской литературе становится термин бюджетное управление (или бюджетирование) предприятия, который позициони-руется как современный инструмент управления финансовой деятельностью компаний, работает только на самых передовых предприятиях и обеспечивает им лидерство на рын-ке. Что же означает бюджетное управление, какие элементы включает в себя система бюджетирования и зачем это предприятию нужно? Об этом далее в статье…

Бюджетирование как современный инструмент управления

Из курса экономической теории общеизвестно, что любые ресурсы, в том числе финансовые, являются ограниченными. Поэтому распоряжаться этими ограниченными ресурсами предприятие должно наиболее эффективно для того, что бы эти ресурсы сохранить и приумножить. Для этих целей на предприятии должен иметься план (или бюджет). Но сам по себе план не обеспечивает эффективного распределения ресурсов, поэтому наряду с системой планирования должна быть налажена система учета, контроля, анализа планируемых и фактических данных, для того, что бы своевременно отслеживать отклонения от плана и принимать корректирующие действия.

Под бюджетным управлением (бюджетированием) понимается современная технология финансового планирования, позволяющая осуществлять планирование, контроль и анализ деятельности предприятия через систему утверждаемых бюджетов.

Основным инструментом здесь является бюджет. Под бюджетом понимается финансовый план, в котором все показатели относятся либо к доходной, либо к расходной части. Вся финансовая деятельность предприятия находит отражение в бюджете.
Бюджеты различаются по периоду планирования. Различают:

• краткосрочные (срок планирования до года);
• среднесрочные (срок - от года до трех лет);
• долгосрочные бюджеты (составляются на срок от трех до пяти лет).

На Западе технология бюджетирования давно перестала считаться сверхмодной, перейдя в категорию инструментов регулярного менеджмента. На сегодняшний момент в России практически ни одно успешное предприятие не работает без бюджета в том или ином его виде. Для многих иностранных компаний наличие финансового бюджета на предприятии как составной части бизнес-плана является обязательным критерием для инвестирования средств в развитие данного предприятия. Сам процесс составления бюджетов рассматривается как способствующий снижению неопределенности и рисков, неизбежно существующих на рынке.

Бюджет определяет для предприятия основные стратегические направления деятельности, в нём моделируются сценарии развития. Обычной практикой для предприятий является разработка нескольких сценариев развития (стандартом считается использование как минимум 3-х: оптимистического, пессимистического и наиболее реального), позволяя руководству быть готовым принимать гибкие решения в зависимости от варианта развития событий.

Разрабатываемые бюджеты должны быть согласованы между собой, если в бюджете планируется получение прибыли, то планируются и способы распоряжения полученной прибылью, если запланированы убытки, необходимо обеспечить пополнение оборотных средств по покрытия текущих затрат, за счет заемных средств, например, получением кредита в банке.

Бюджетирование для малых, средних и крупных предприятий

Может показаться, что бюджетирование необходимо только для крупных и средних предприятий. В самом деле, зачем казалось бы малому предприятию бюджет?

Дело в том, что проблемы малых предприятий связаны, в основном, с нехваткой ресурсов, запас финансовой прочности таких предприятий является очень небольшим, поэтому без надлежащего контроля за себестоимостью выпускаемой продукции, за наличием денежных средств (путем контроля за дебиторской и кредиторской задолженностью) данные предприятия легко могут оказаться убыточными, и привести к банкротству своих владельцев. Изначально эти вопросы решает руководитель предприятия, но человеческие возможности являются ограниченными, поэтому руководитель не в состоянии просчитывать десятки вариантов развития событий, вести учет и анализировать полученные отклонения, у него просто не хватает на это времени. А ведь еще нужно организовывать собственно процесс производства…

Это приводит предприятия к необходимости применения инструментов управленческого контроля и анализа финансовой деятельности, одним из которых является постановка системы управленческого учета и бюджетирования на предприятии.

Крупные предприятия, несомненно, имеют больше ресурсов для постановки бюджетного управления, как людских, так и финансовых, но и проблем у них тоже немало: наличие разнородных бизнесов, большой ассортимент выпускаемой продукции, обширная структура затрат, сложная организационная структура. Перед руководством стоят различные управленческие вопросы, от решения которых зависит, получит предприятие в конечном итоге прибыль или нет, например, что выгоднее - производить самим, или воспользоваться услугами сторонних производителей, какие виды продукции выгоднее производить и т.п.

Все эти проблемы приводят к тому, что без эффективного управления ресурсы будут тратиться нерационально, без надлежащей информации не будут приняты оптимальные управленческие решения.

Как показывает практика, система бюджетирования необходима для любых предприятий, вне зависимости от их масштаба (как для крупных и средних, так и для малых предприятий). Основное отличие заключается в форме и составе бюджетов (число необходимых бюджетов для малых предприятий обычно невелико, что нельзя сказать о крупных), а также сложности их заполнения и согласования.

Основные элементы системы бюджетного управления

Разработано множество методик постановки бюджетного управления на предприятии. Вместе с тем каждая методика содержит некоторые базовые элементы, на которых основывается структура системы. Основными элементами системы бюджетного управления являются:

• Финансовая структура;
• Бюджетная структура;
• Регламенты бюджетного управления.

Под финансовой структурой понимается организация центров финансовой ответственности, определяющая их иерархию и предназначенная для управления стоимостью деятельности предприятия. При этом, центром финансовой ответственности (ЦФО) являются структурные подразделения предприятия, выделенные не по своим функциональным особенностям, а по способности приносить предприятию доходы или аккумулировать затраты и иметь возможность нести ответственность за величину понесенных затрат или приобретенных доходов. Так, например, в каждой коммерческой организации могут быть выделены подразделения, несущие ответственность за величину произведенных затрат (обычно это производственные подразделения), именуемые центры затрат, а также подразделения, отвечающие за получение дохода, или ЦФО центры дохода (например отдел сбыта).

Под бюджетной структурой понимается совокупность бюджетов, по которым происходит планирование и учет деятельности предприятия.

Бюджетная структура обычно включает в себя три основных бюджета:

• Бюджет доходов и расходов (БДР) - обеспечивает управление прибыльностью/ рентабельностью предприятия;
• Бюджет движения денежных средств (БДДС) - способствует управлению ликвидностью предприятия;
• Бюджет по балансовому листу (ББЛ) - предназначен для управления активами предприятия,

а также различные операционные бюджеты (бюджет продаж, бюджет прямых расходов, бюджет накладных расходов и т.п.), являющиеся основанием для формирования основных бюджетов.

Регламенты или положения о бюджетном управлении на предприятии предназначены для организации бюджетной деятельности. Они содержат основные принципы бюджетного управления на предприятии. Обычно используются следующие регламенты:

• Положение о финансовой структуре - определяет финансовую структуру предприятия;
• Положение о бюджетной структуре - определяет бюджетную структуру предприятия;
• Положение о планировании и финансово-экономическом анализе - регламентирует последовательность планирования, порядок и методы оценки достигнутых результатов.

Таким образом, совокупность приведенных основных элементов определяет методику постановки системы бюджетного управления на предприятии.

Постановка системы бюджетного управления на предприятии

В связи с тем, что постановка бюджетного управления на предприятии является непростым делом, которое требует немало времени и средств, общепринятой практикой считается привлечение сторонних консультантов для совместной разработки проекта внедрения бюджетирования. При этом достигается оптимизация затрат времени, потому что сторонние консультанты, во-первых, являются экспертами в предметной области и обычно имеют наготове четкую последовательность действий по внедрению; во-вторых, консультанты являются нацеленными на проект, они не отвлекаются на исполнение прочих обязанностей (как сотрудники предприятия, своими силами внедряющего у себя систему планирования); в-третьих, со стороны зачастую лучше видно слабые места организации предприятия и проще преодолевать организационные барьеры, существующие на предприятии годами.

В общем виде, постановка системы бюджетного управления на предприятии может быть представлена как последовательности следующих этапов:

1. Анализ имеющейся модели финансового планирования Предприятия
2. Формирование финансовой структуры Предприятия
3. Формирование бюджетной структуры Предприятия
4. Формирование управленческой учетной политики Предприятия
5. Постановка бухгалтерского и управленческого учета
6. Определение методики планирования и финансово-экономического анализа
7. Выбор программы автоматизации бюджетирования
8. Настройка автоматизированной программы по бюджетированию
9. Разработка положений по бюджетированию на предприятии, обучение пользователей

Особое место в системе бюджетирования занимает с постановкой на предприятии бухгалтерского и управленческого учета. Причем, если бухгалтерский учет необходим по требованиям законодательства, то потребность в управленческом учете связана с современными реалиями рынка. Это приводит к тому, что некоторые предприятия организуют отдельное подразделение, занимающееся управленческим учетом. Однако, учитывая то, что управленческий и бухгалтерский учет имеют много общих точек соприкосновения (по крайней мере, первичные учетные документы), поэтому держать 2 службы, занимающиеся разными видами учета нецелесообразно. Поэтому стоит оптимизировать процедуры по составлению аналитических признаков и объединить интересы двух учетов.

Как бы то ни было, необходимость ведения управленческого учета приводит к тому, что нагрузка на бухгалтерию увеличивается, требования к бухгалтеру повышаются: сроки на составление отчетности сокращаются, детализация и объем данных возрастает. Но это способствует повышению статуса бухгалтера - из простого счетовода он превращается аналитика, обеспечивая руководителя необходимой информацией для принятия адекватных управленческих решений.

Подводя итог, хотелось бы отметить, что в данной статье приведены только самые общие принципы постановки системы бюджетирования на предприятии. Практика показывает, что внедрение бюджетного управления на предприятии способствует повышению финансовой дисциплины, улучшению экономической обоснованности принимаемых решений, совершенствованию системы оперативного управления затратами, повышению профессиональных навыков персонала в области финансового управления.